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「行政學(二)」補充教材
公共行政論述之發展的回顧(

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文\許立一

book02d.gif (453 字节)傳統主義

學者Orion F. White和Cynthia J. McSwain認為二次大戰前後,有一股對於行政管理之論述不滿的學術力量,他們將之稱為傳統主義。其二人認為,此派學者的論述旨趣,將重點回歸美國傳統中的聯邦主義和反聯邦主義的辯證,將焦點置於規範性的理論、公共利益、社群意識、公民參與等課題之上。再者,就White和McSwain二人的觀察,傳統主義的學者立於聯邦主義和反聯邦主義的一個共同基礎之上,此即:將行政視為治理的根本(White & McSwain, 1990),或是說傳統主義將公共行政定位為憲政的一環,所以稱之為傳統主義。

傳統主義的代表人物包括了Waldo、Norton Long、Emmette Redford、Wallace Sayre、Herbert Kaufman、Robert Dahl、Philip Selznick、Marshall Dimock、Charles Hyneman,他們在二次大戰前後分別提出一些觀點,重點在於挑戰行政管理所主張的政治與行政分離論,並就民主對於公共行政的意義被化約成為僅僅是隱性的角色(implicit role)予以質疑,還有就是批判行政管理對於科學和理性主義的強調(Wamsley & Wolf, 1996: 16)

細究傳統主義的內涵,可以發現他們共同的觀點包含了三項主張:(1)強調公共利益的規範性意義;(2)具知識基礎的實用主義(informed pragmatism);(3)社群的思維(communitarian ethos)。進而,White和McSwain指出,傳統主義蘊含四項公理(axioms):(1)歷史對於公共行政的行動而言,乃是政府在危機時刻回應社會的基礎;(2)歷史可以在各種彼此對抗的社會力量之系絡中,提供行動的步驟;(3)制度的領導者應彰顯制度的上綱(imperative);(4)結構主義(structuralism)的觀點對於行政的事件提供了至為明確的洞見(White & McSwain, 1990)。

在傳統主義的觀點之下,公共行政的運作原則(working principles)如后:(1)公共利益的觀念可以導引公共行政的行動;(2)公眾的福祉與行政機關的健全乃是同義語;(3)國會和政務首長能夠有效地控制行政機關;(4)個案研究法是公共行政人員正確的敏銳感之最有效途徑;(5)效率的行政乃是透過實用的、實驗的行動途徑予以達成;(6)通力合作經由對話達成,而為效率的行政行動和政策制定的精髓所在(White & McSwain, 1990)。

book02d.gif (453 字节)行為主義

對於行政管理表達不滿的另一股學術力量,乃是以Simon為代表的行為主義之行政研究。Simon對於行政管理的反動,不同於前述的傳統主義,他採取的是更為精緻的科學途徑以及理性主義的取向,其運用自然科學的研究方法,研究行政組織中成員的行為,所以此一途徑稱為行為主義或行為科學。Wamsley和Wolf指出,當行為主義在行政研究中逐漸取得主流地位時,傳統主義便遭到了邊緣化(marginalized)的命運。Wamsley和Wolf分析行為主義在行政研究中的發展,認為其受到二次大戰期間所謂硬性科學(hard science)大幅進展的影響,當時以行為主義為號召的學術革命風潮全面席捲了美國社會科學的學術領域,而公共行政自然也受到了衝擊(Wamsley & Wolf, 1996: 17)。

在本質上,行為主義並未否定行政管理學派所主張之公共行政的目的和本質,而是在認識論(epistemology)的層次上,採取實證主義(positivism)的路線,嚴厲地批判行政管理學派所提供之知識的正當性,並且在方法論上質疑行政管理學派之知識建構的正確性。誠如Simon稱行政管理學派的學者所提出之組織原則為「行政的諺語」(the proverbs of administration),因為它不符合科學知識的標準(Simon, 1997)。然而究極而論,行為主義與行政管理學派的基調並無差異,因為其二者皆認為公共行政與企業管理的內涵沒有什麼不同,二者對於公共行政的研究也都侷限於組織的管理,甚少觸及更為宏觀的政策運作與政治系絡的探討,更重要的是二者皆不談論公共行政的價值課題。

論者將Simon的行為主義之行政研究稱為「新古典」(neo-classical)學派,行政管理學派一般則被稱為古典學派,事實上二者的理論重點皆在於架構和維繫有效率和有效能的組織。舉例言之,Simon的組織理論植基於有限理性(bounded rationality)的概念之上,相信人們普遍具有一種共通的本質,即追求滿意的而非最適化的決策。進而,組織的各種安排就是,組織當中的決策者,應用各種工具、根據三種前提(價值、事實、與後果)進行的一連串決策活動(Simon, 1997; cf. 彭文賢,1986)。Simon所提出的理論來自於社會心理學檢證的發現,此與行政管理的知識建構之方法不同,他所採取的是科學的途徑。不過,Simon將這些發現做為架構組織以及決策的基礎,其最終目的在於促進行政組織的效率和效能,此點與行政管理的知識旨趣便完全一致。

此外,基於對科學堅持,Simon也質疑傳統主義作為一種行政論述的正當性,為此Simon與Waldo曾多次進行筆戰而有精彩的學術對話。學者Wamsley和Wolf將Simon的組織理論與傳統主義的論述,進行了總體性的比較,歸納出二者的差異如后(Wamsley & Wolf, 1996: 18-19):

bb13.jpg (726 bytes)Simon立於進步主義的主軸之上,醉心於理性主義、科學、與科技,並以現代的行為主義、實證主義、以及功能主義(functionalism)為其外貌。然而,傳統主義則是強調公共行政的規範面向及其在治理當中扮演的關鍵角色,並且傳統主義結合了效率與反聯邦主義所關注的集體責任、公共對話、以及社群觀念。

bb13.jpg (726 bytes)Simon的實證主義,假定了文字符號指涉著具體的意義,這些文字或符號可以用來描述自然世界——一種獨立於人類經驗之外的、客觀的、經驗性地可檢證的實存(verifiable reality),也就是客觀事實。相反地,傳統主義的論者,則是關注於透過公共對話所產生的通力合作(真誠的溝通導致人們之間真誠的信賴),其比較傾向於Gibson Burrell和Gareth Morgan(1979: 28-32)所言之詮釋的典範(interpretive paradigm),它假定了實存(reality)乃是社會性(互為主觀)的建構,而不是客觀的存在。

bb13.jpg (726 bytes)Simon的理念與進步主義的思維一致,並且與政治科學中的行為主義相互呼應,從而其成為在企業管理中,解決不斷重現的效率、經濟和效能等問題的一種嶄新而令人興奮的研究途徑,並且也對於公共行政領域中某些寄行為主義予厚望,而主張公部門應該仿效私部門的人而言,如曙光乍現一般。但是,傳統主義的觀點卻蘊含了許多被行為主義刻意忽視的觀念,諸如:公民彼此的通力合作、對於公共利益的道德觀點、關懷弱勢的民主行政、以及實驗性的行動等。

總言之,行為主義強化了公共行政的科學性,試圖使之成為一種實用的技術,服膺於工具理性,而不是將焦點置於公共對話,以及公共對話過程所能產生之公共利益的共識之上。換言之,價值的探討乃是行為主義的公共行政研究刻意予以排除的課題,其認為客觀的事實才是行政知識的唯一內涵。

以上公共行政論述發展至行為主義,其規模已大致底定,但在一九七○年代以後,公共行政學界又歷經兩次的變革,分別是新公共行政(The New Public Administration)理念的倡導,以及新公共管理(The New Public Management)的行政改革風潮席捲全球主要民主國家。下篇將繼續探討行政論述的此一發展。

book02d.gif (453 字节)註釋
1. 進步主義即相信生活可以越來越好的信念。
2. 簡言之,公共行政的管理主義即認為公共行政的內涵就是管理,其排除了政治的成分,並且不認為與企業管理有太大的差異。

[第305期空大學訊](作者為本校公行系助理教授)