〈各國政府與政治〉補充教材
法國的行政決策機關─半總統制

文\李國雄

二、 總統權力的性質內容

 一九六二年法國總統權力改為直接民選的結果,使得政黨趨於總統化及兩極化(中間偏左和中間偏右的競爭),政黨成為總統擴大政治權力的基礎。只要某一個政黨或政黨聯盟同時控制了行政及立法,則總統的權力就變得很大。因為此時總統不只擁有美國總統對行政體制發號施令的權力以及獨立於立法機關的地位,而且還控制國會議程,日常活動,以及解散國會重新舉行選舉的權力;除此之外,在過去四十多年間,除了總統的政黨有三次失掉國會的控制權之外,歷任總統皆強力地行使他們對政府(即內閣)的指揮權限,由政府將總統的偏好轉換成政策。在行政優勢的特徵貫穿法國的政治過程中,總統無疑地是居於整個指揮系統中的最高點。

 造成總統權力如此大的原因有三:第一、第五共和的創建者戴高樂以及第一位左派社會黨總統密特朗(一九八一到一九九五)所產生的深遠影響。戴高樂不只建立了制度,而且對總統的權力作積極並擴大性的闡釋,更以他強勢的個人風格介入第五共和的每一個政治領域中,包括國防、外交,及內政事務,因此奠定了總統一職的優越地位。密特朗則因在位十四年,個性一如戴高樂般的堅強而積極,統治的風格則更富帝王般的氣勢。這兩位一右一左的總統所留下的傳統,是有實質權限的總統職位,而非純禮儀性的角色,是集中的權力行使,而非分權更非授權的作為。

 第二、憲法中與總統的巨大權力。除了一般國家元首所擁有的象徵性的權力外,第五共和總統擁有一些實質的權力,這包括任命內閣總理、內閣閣員,以及高級文武官員及司法人員,主持部長會議,指揮外交政策(經由條約的簽訂,大使的任命,以及外國使節的接見),任命憲法委員會九名委員中包括主席在內的三名委員,以及將國會所通過的法律送交該委員,審查其合憲性。

 另外有五項權力對總統地位的增強特別重要。

 (一)解散國會權,這是總統改變政治生態,並對國民議會發揮警告效果的權力。第五共和開始以來,共有一九六二、一九六八、一九八一、一九八八及一九九七年共五次由總統行使國會解散權,除一九九七年右派總統席哈克為擴大右派在國會中的多數,而解散國會,卻反而造成左派得勝外,其餘四次對政局均極具安定作用。

 (二)總統得行使緊急命令權,根據憲法第十六條規定,「在共和制度,國家獨立,領土完整或國際義務之履行,遭受嚴重且危急之威脅」時,總統得發佈緊急命令。

 (三)總統經總理得提議進行修憲,修憲案必須經國會兩院以絕對多數同意,然後或由公民投票同意或由國會兩院聯席會議,以五分之三的同意,始獲批准。

 (四)授權總統將包括條約案,政治制度之改變以及某些政府發案,提交公民投票批准。這是第五共和之首創,與法國的國會傳統,要求總統與人民保持距離及扮演禮儀性政治人物,以降低煽動家危害民主政治的機會的作法,是一項重大的突破。這項權力使總統可以透過公民投票的機制,直接訴諸於人民,大大地增強總統的政治地位。在第五共和早期,戴高樂曾兩次利用公民投票,取得人民對第五共和新憲(一九五八年)及修憲(一九六二年)的支持。但是他在一九六九年要求人民對參議院地位之改變,以及成立區域性政府,舉行公民投票,卻告失敗而被迫辭職。密特朗在一九八八年針對法屬殖民地紐卡洛多尼亞(New Caledonia)之獨立與否,以及一九九二年有關要擴大歐盟權力的馬斯垂克條約,分別舉行公民投票,前者投票人數太少,缺乏正當性,後者則有意利用右派聯盟對該條約的看法不一的矛盾,來取得政治利益,結果卻只以極微少票數,獲得通過。可見公民投票是一把雙面刃,政治人物善用它則獲利,濫用之則受害。

 (五)最後一項權力建立在憲法第五條的基礎上,該條規總統「得依據他的判斷來維持政府權威的正常運作,以及國家的持續。他承擔國家獨立,領土完整,以及履行國際協議及條約的責任」。

 根據這條規定中所提及的各項情況,其闡釋的空間甚大,總統得根據他個人的判斷,決定他所要採取的行動。

 以上所列舉的五項權力,分別散佈於各個憲法條文,雖然是總統重要的權力,但卻非常規的權力,而是例外而又非經常行使的權力。還有,大部份的總統權力,都非作決策的權力,或是傾向於阻擾決策的權力,或是將決策訴諸人民複決的權力。唯其如此,所以總統是否要行使這些權力,端看總統個人的性格和政治傳統而定。這正好說戴高樂與密特朗兩位總統,其影響力受到重視的原因。有了上述兩項因素,第三項因素的存在就更使得總統隨時可以依據他個人對憲法的主動看法,來對政府政策及政治過程進行干預。這個因素就是總統直選所產生的政治影響。

 一九六二年的修憲不只改變了總統的產生方式,也使法國的政治版圖產生根本的變化。總統直選使總統成為唯一擁有全國性民意基礎的政治領袖,進一歲增加本來就已經夠大的總統權力。一位披著民主正當性外衣的總統,因此有了強大的武器,來應付反對黨挑戰以及他身邊政治同僚。這也說明為什麼在面對總統在政策甚或人事上的壓力時,總統(除了左右共治時代)總是加以尊重的主要原因。簡而言之,總統直選使政黨結構走向中間溫和兩極化,進而產生國會的多數黨,也使總統具備相當的政治影響力。這些正是總統權力大幅膨脹的重要原因。

內閣及總理與總統的關係